Von Griet Newiger-Addy
Quelle: Verein für grün-bürgerbewegte Kommunalpolitik Brandenburg e.V.
Dass die Beteiligung von Einwohnerinnen und Einwohnern am politischen Geschehen in der Gemeinde eine herausragende Rolle spielen sollte, würden vermutlich die meisten gewählten Kommunalpolitiker und auch die Mehrzahl der Verantwortlichen in den Verwaltungen ohne Zögern zugestehen. Dass Anspruch und Wirklichkeit oft auseinanderfallen, wenn es darum geht, kommunale Bürgerbeteiligung tatsächlich auszugestalten, lässt sich leider ebenfalls kaum bestreiten. Nicht selten werden Planungsentscheidungen ohne ausreichende Konsultation mit den Betroffenen gefällt oder kommunale Dienstleistungen an den Bedürfnissen der Bürger vorbei angeboten. Umgekehrt bleiben Einwohner häufig desinteressiert und passiv, anstatt die vorhandenen Chancen zur Mitsprache zu nutzen.
Dabei werden im „Kräftedreieck Politik - Verwaltung - Bürger“ die Bürgerinnen und Bürger immer wichtiger. Zum einen wird die Zufriedenheit der Einwohner mit dem Dienstleistungsangebot der Verwaltung eine immer wichtigere Meßlatte für den Erfolg kommunaler Politiker und Verwaltungschefs. Zum anderen sind die Kommunen zunehmend auf das Engagement ihrer Bevölkerung angewiesen, um freiwillige Leistungen, z.B. in den Bereichen Freizeit, Sport oder Soziales, in gleicher oder besserer Qualität anbieten zu können. Schließlich können Defizite in der Kommunikation mit dem Bürger leicht zu Blockaden und Reibungsverlusten bei Entscheidungsprozessen und der Ausführung politischer Vorgaben führen. Die Fortschrittlichkeit einer Kommune wird sich zukünftig noch stärker daran ablesen lassen, inwieweit es Politik und Verwaltung gelingt, die betroffene Bevölkerung in Entscheidungsprozesse zu integrieren und die Bereitschaft zu bürgerschaftlichem Engagement zu aktivieren.
Um die Menschen vor Ort stärker ins politische Geschehen einzubeziehen, können verschiedene Wege beschritten werden. Politik und Verwaltung können z.B. durch eine umfassende Öffentlichkeitsarbeit, Bürgerbefragungen oder Planungsworkshops mit Betroffenen - über die bestehenden informellen Informationsbeziehungen hinaus- einen breiteren Kreis der Einwohner gezielt informieren und einbeziehen. Auf Seiten der Bürger ist eine wichtige Voraussetzung zur aktiven Teilnahme, die eigenen Informations- und Mitspracherechte genau zu kennen. In Brandenburg ist die Beteiligung der Einwohnerinnen und Einwohner rechtlich breit abgesichert. Die brandenburgische Kommunalverfassung enthält viele Rechte und Möglichkeiten für engagierte Menschen in den Kommunen. Das Ziel dieser Broschüre ist es, über diese Rechte im Überblick zu informieren.
Die Einführung der Kommunalen Selbstverwaltung war ein wichtiges Anliegen der Bürgerbewegungen in der Aufbruchszeit 1989/90. Die ersten freien Kommunalwahlen in der DDR fanden am 6. Mai 1990 statt. Wenige Tage später trat die von der Volkskammer verabschiedete neue Kommunalverfassung in Kraft. Die wichtigsten Grundlagen für den Aufbau der kommunalen Selbstverwaltung in der folgenden Zeit waren damit gelegt worden. Erstmals konnten die Kommunen selbstbestimmt ihre Angelegenheiten regeln. Das politische Handeln in den Kommunen war demokratisch legitimiert und die Mitbestimmungsmöglichkeiten der Einwohner und Einwohnerinnen rechtlich abgesichert.
1993 verabschiedete der brandenburgische Landtag nach intensiven Beratungen die Kommunalverfassung, die heute rechtliche Grundlage für die Arbeit der Kreistage, Stadtverordnetenversammlungen und Gemeindevertretungen in Brandenburg ist. Die damalige Fraktion Bündnis 90 hat diesen Prozess wesentlich mitgeprägt. Das Ergebnis stellt eine „Mischung“ dar: Aus den Gemeinde- und Landkreisordnungen der Altbundesländer und dem neuen Kommunalrecht der DDR wurden Regelungen übernommen und an die Situation in Brandenburg angepasst. Die so entstandene Kommunalverfassung prägen drei wesentliche Elemente: Ein starker, direkt gewählter Bürgermeister, eine mit weitgehenden Rechten und Entscheidungsbefugnissen ausgestattete Gemeindevertretung und eine Vielzahl von Mitspracherechten für die Bürgerinnen und Bürger bis hin zum direkten Bürgerentscheid. Es ist demnach Aufgabe aller Beteiligten, sich in die politische Willensbildung in der Kommune einzubringen und das manchmal durchaus vorhandene Spannungsverhältnis zwischen den drei Seiten fruchtbar zu machen.
In den vergangenen neun Jahren haben die Menschen in den Kreisen, Städten und Gemeinden Brandenburgs vielfältige Erfahrungen mit den Chancen und Schwierigkeiten kommunaler Politik und Selbstverantwortung machen können und immense Probleme bewältigt. Das „Ideal“ der kommunalen Selbstverwaltung hat dabei in der Praxis manchen Kratzer bekommen. Einige fragen sich, ob die häufig als „dritte Säule der Demokratie” der Bundesrepublik bezeichnete kommunale Selbstverwaltung nicht längst gefährlich ins Wanken geraten ist. Finanzielle Notlagen und die beinahe ausschließliche Abhängigkeit der Finanzen von den politischen Entscheidungen in Bund und Ländern begrenzen weitgehend die kommunalen Handlungsspielräume. Zudem sind mehr als 80 % der Aufgaben, die auf kommunaler Ebene erledigt werden (insb. im Bereich der Leistungs- und Ordnungsverwaltung), faktisch Aufgaben, die gesetzlich vorgegeben und in zum Teil weitgehender Weisungsabhängigkeit von übergeordneten Instanzen ausgeführt werden müssen. Die übermäßige Verrechtlichung auch bei verschiedensten pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben durch die Gesetzgeber in Bund und Ländern beschränkt die Gestaltungsfreiheit der Kommunen zusätzlich. Weitere Kompetenzen müssten auf die Kommunen verlagert und Entscheidungsprozesse dezentralisiert werden, um die Handlungsräume vor Ort auszuweiten.
Diese einschränkenden Rahmenbedingungen sind jedoch nicht der einzige Grund dafür, dass viele Bürgerinnen und Bürger ihre eigenen Handlungsmöglichkeiten in den Gemeinden mittlerweile sehr viel nüchterner einschätzen. Viele kommunale Mandatsträger haben vor der zeitlichen Belastung, die ein ehrenamtliches Mandat mit sich bringt, kapituliert. Die Größe der sozialen und wirtschaftlichen Probleme ist entmutigend und verhindert nicht selten die Bereitschaft zum politischen Engagement. Zudem sind die Mechanismen des Handelns in Politik und Verwaltung nicht immer auf den ersten Blick durchschaubar.
Dennoch: Viele Entscheidungen, die das unmittelbare Umfeld der Menschen betreffen, werden in den Kommunen gefällt. Gerade dort besteht die Chance, sich direkt einzumischen und mitzugestalten. Politik wird hier hautnah erlebbar und ist von den unmittelbar Betroffenen beeinflussbar. Um unterschiedliche Interessen und Ziele kann im persönlichen Austausch gerungen werden. Die Chance für Kompromisse und Lösungen jenseits parteipolitischer Verkrustungen ist größer, auch wenn sie leider nicht immer genutzt wird. Aber: Lebendige Kommunalpolitik braucht das Engagement der Bürgerinnen und Bürger. Sie ist in entscheidendem Maß darauf angewiesen, dass Menschen aktiv werden und sich für die Belange ihrer Stadt oder Gemeinde einsetzen.
Um politisch wirkungsvoll handeln zu können, müssen allerdings die bestehenden rechtlichen Handlungsoptionen bekannt sein und genutzt werden. Die Kommunalverfassung enthält viele Mitsprache- und Einflussmöglichkeiten. Sie sind offen für Menschen mit unterschiedlichen politischen Ansprüchen: Als ehrenamtlich tätige Gemeindevertreterin in den gewählten Gremien oder als sachkundiger Einwohner in den Ausschüssen der Vertretungen, als Mitglied einer Bürgerinitiative oder schlicht als ein von einer bestimmten Entscheidung betroffener oder an ihr interessierter Mensch. In dieser Broschüre geht es im wesentlichen um die Rechte, die allen Einwohnerinnen und Einwohnern von Gemeinden, Städten und Kreisen offen stehen.
Die Mitwirkungsmöglichkeiten sind breit gefächert: Zentral sind dabei die Rechte zur Information und Anhörung der Einwohner/innen sowie zur direkten Demokratie. Sie stellen ein abgestuftes Instrumentarium dar - von Informations- und Beteiligungsrechten in einzelnen Angelegenheiten bis hin zu der Möglichkeit, dass Bürgerinnen und Bürger anstelle der gewählten Vertretung selbst direkt Entscheidungen treffen. Je nach „Reichweite” des Einflusses sind diese Rechte an unterschiedliche formale Voraussetzungen geknüpft und können zum Teil nicht nur von wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürgern, sondern von allen Einwohnerinnen und Einwohnern, d.h. auch von Jugendlichen unter 18 Jahren oder Menschen ohne deutsche Staatsangehörigkeit wahrgenommen werden (§ 13 GO und § 12 LKrO). Das folgende Schaubild verdeutlicht dies im Überblick:
Die folgenden Informationen sollen dabei helfen, diese Rechte kennenzulernen. Soweit möglich, werden auch Hinweise auf Schwierigkeiten gegeben, die sich aus der Umsetzung der Regelungen ergeben können oder im Zuge der ersten Erfahrungen bei der praktischen Nutzung deutlich wurden. Sind die Bestimmungen sowohl in der Gemeindeordnung (im folgenden GO) als auch der Landkreisordnung (im folgenden LKrO) enthalten, wird jeweils im Text nur noch in Klammern auf den entsprechenden Paragraphen in der LKrO verwiesen. Auf unterschiedliche Bestimmungen für Landkreise einerseits und Städte und Gemeinden andererseits wird besonders aufmerksam gemacht. Stadtverordnetenversammlungen, Gemeindevertretungen und Kreistage werden im folgenden zusammenfassend als Vertretungen bezeichnet.
Wer politisch Einfluss nehmen will, muss zunächst wissen, was überhaupt geplant wird oder beschlossen worden ist. Folgerichtig kennt die Kommunalverfassung eine Reihe von Bestimmungen, die die kontinuierliche Information der Einwohner/innen sichern sollen:
Allgemein sind Vertretung und Bürgermeister verpflichtet, von sich aus die Einwohner „über die allgemein bedeutsamen Angelegenheiten der Gemeinde” zu unterrichten (§ 16 Abs.1 GO; § 15 Abs.1 LKrO). Eine frühzeitige Unterrichtung über Grundlagen, Ziele, Zwecke und Auswirkungen muss bei „wichtigen Planungen und Vorhaben der Gemeinde” erfolgen, die „das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Wohl der Einwohner nachhaltig berühren” (§ 16 Abs.2 GO; § 15 Abs.2 LKrO). Wie diese Information erfolgt, bleibt der Kommune überlassen: Sie kann diese Informationen in einem eigenen Informationsblatt, im Amtsblatt, in einer besonderen Rubrik in der Zeitung oder auch im Rahmen von Einwohnerversammlungen (s.u.) weitergeben.
Aber: Ein Verstoß gegen diese Unterrichtungspflicht führt nicht dazu, dass eine Entscheidung unrechtmäßig wird. Im Zweifelsfall lässt sich darüber streiten, ob eine Angelegenheit wirklich „allgemein bedeutsam” ist und welche Informationen auf welche Weise weitergegeben werden müssen. Politik und Verwaltung sollten natürlich möglichst umfassend und großzügig ihre Informationsmöglichkeiten nutzen. Dennoch ist es wichtig, dass interessierte Einwohner auch auf eigene Initiative Informationen bekommen können. Wer von sich aus etwas wissen will, hat mehrere Möglichkeiten:
Jedem Einwohner steht das Recht zu, Beschlussvorlagen zu Tagesordnungspunkten, die in dem öffentlichen Teil der Sitzung der Vertretung debattiert werden, einzusehen (§ 16 Abs.3 GO; § 15 Abs.3 LKrO). Dies schließt das Recht auf Herausgabe von Kopien allerdings nicht ein (wie der Städte- und Gemeindebund Brandenburgs im März 1994 ausdrücklich betonte). Dennoch sollte die Verwaltung hier nicht unnötige Hürden aufbauen.
Darüber hinaus können Einwohner in Einwohnerfragestunden der Vertretung Fragen stellen, die Beratungsgegenstände oder andere Gemeinde- bzw. Kreisangelegenheiten betreffen. Auch Kindern und Jugendlichen muss dabei das Rederecht gewährt werden. Die Vertretung ist jedoch nicht verpflichtet, überhaupt Einwohnerfragestunden durchzuführen (§ 18 Abs.1 GO; § 16 Abs.2 LKrO). Sie wird sich diesem Anliegen bei Bedarf jedoch kaum verweigern können und sollte sich die Chance nicht entgehen lassen, dadurch wichtige Informationen und Anregungen aus der Bevölkerung zu erhalten.
Eine weitere Informationsquelle sind die Sitzungen der Vertretung selbst: Sie sind in der Regel öffentlich. Bestimmte Personengruppen oder Einzelne dürfen nicht ausgeschlossen werden, es sei denn, dass sie den Sitzungsablauf stören. Nichtöffentlich können Sitzungen sein, wenn überwiegende Belange des öffentlichen Wohls es verlangen oder wenn es um berechtigte Interessen einzelner geht (z.B.: Personalangelegenheiten, Grundstücksangelegenheiten, Auftragsvergaben oder einzelne Angelegenheiten der zivilen Verteidigung). In der Hauptsatzung kann festgelegt werden, dass über bestimmte Gruppen von Angelegenheiten grundsätzlich in nichtöffentlicher Sitzung beraten wird. Ebenso kann die Nichtöffentlichkeit in einer einzelnen Sache durch Mehrheitsbeschluss hergestellt werden (§ 44 GO; § 38 LKrO). Die Beratung der Haushaltssatzung erfolgt grundsätzlich öffentlich. Die gleichen Regelungen gelten im Prinzip auch für die Sitzungen einzelner Ausschüsse (§ 51 Abs. 3 GO; § 45 Abs. 3 LKrO). Zeit, Ort und Tagesordnung der Sitzungen von Gemeindevertretungen müssen öffentlich bekannt gemacht werden (§ 42 Abs. 4 GO; § 36 Abs. 4 LKrO). Über die Termine von Ausschusssitzungen muss die Öffentlichkeit unterrichtet werden (§ 51 Abs. 2 GO; § 45 Abs. 2 LKrO).
Schließlich muss die Öffentlichkeit über die Beschlüsse der Vertretung oder ihren wesentlichen Inhalt informiert werden (§ 49 Abs. 5 GO; § 43 Abs. 5 LKrO). Im Einzelfall kann davon aus Gründen des öffentlichen Wohls oder zur Wahrung von Rechten Dritter abgewichen werden. Informiert werden soll in „ortsüblicher Weise”, d.h. die Form der Information (Aushang, Pressemitteilung, Veröffentlichung im Amtsblatt oder in der Presse) ist der Gemeindevertretung überlassen und kann von ihr, z.B. in der Hauptsatzung, festgelegt werden. Penibel geregelt durch die „Bekanntmachungsverordnung” des Innenministeriums ist dagegen die Bekanntmachungspflicht, wenn es sich um Satzungen oder ortsrechtliche Bestimmungen handelt.
Jeder ist berechtigt, die Haushaltssatzung und ihre Anlagen einzusehen (§ 78 Abs. 5 GO). Die Haushaltssatzung des Kreises ist darüber hinaus an sieben Tagen öffentlich auszulegen. Hier haben neben den kreisangehörigen Gemeinden die Einwohner und Abgabepflichtigen das Recht, innerhalb eines Monats nach Beginn der Auslegung Einwendungen zu erheben, über die der Kreistag in öffentlicher Sitzung beschließen muss (§ 64 LKrO).
Im Juli 1998 wurde vom brandenburgischen Landtag das Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz verabschiedet, das das Akteneinsichtsrecht der brandenburgischen Verfassung gesetzlich ausgestaltet und jedem ein Recht auf Akteneinsicht in Behörden und Verwaltungseinrichtungen des Landes und der Kommunen eröffnet. Das Gesetz enthält zwar zahlreiche Einschränkungen und Ausnahmen, die eine Akteneinsicht in vielen Fällen vermutlich zu einem behördlichen Hürdenlauf machen werden. Dennoch ist der Mut der Landesregierung zu begrüßen, in diesem Bereich juristisches Neuland zu betreten. Eine endgültige Bewertung kann erst erfolgen, wenn praktische Erfahrungen mit den rechtlichen Regelungen vorliegen. Die Einwohner/innen sollten daher unbedingt von ihrem Recht auf Akteneinsicht Gebrauch machen, wenn dies zur Informationsbeschaffung erforderlich ist. Im Akteneinsichtsgesetz wurde der Landesbeauftragte für den Datenschutz zum „Landesbeauftragten für das Recht auf Akteneinsicht“ bestellt. Jeder hat das Recht, sich an ihn zu wenden, um im Fall der Verweigerung einer Akteneinsicht das Verwaltungshandeln überprüfen zu lassen (siehe auch die Hinweise im Anhang).
Anhörungs- und Mitspracherechte sollen den unmittelbaren Dialog zwischen den gewählten Politikern, den Bürgern und der Verwaltung fördern. Es ist Aufgabe von Vertretung und Verwaltung, dies z.B. durch Anhörungen und Versammlungen zu ermöglichen. Die Mitwirkung der Einwohner/innen an der Lösung kommunaler Aufgaben soll von der Vertretung und dem/der Bürgermeister/in aktiv gefördert werden (§ 16 Abs.1 GO; § 15 Abs. 1 LKrO). So kann die Gemeindevertretung Einwohner, die von einer Angelegenheit betroffen sind, und Sachverständige anhören (§ 18 Abs.2 GO; § 16 Abs.3 LKrO).
Wichtige Gemeindeangelegenheiten sollen in Einwohnerversammlungen oder in anderer geeigneter Weise mit den in der Gemeinde lebenden Menschen besprochen werden (§ 17 Abs.1 GO). Auch in größeren Städten lässt sich diese Regelung umsetzen, z.B. in ortsteilbezogenen Versammlungen.
Die Möglichkeit, Einwohnerversammlungen in Landkreisen durchzuführen, ist aufgrund von Problemen bei der praktischen Durchführung (zu große Entfernungen und Bevölkerungszahlen in den Kreisen) in der Kommunalverfassung nicht vorgesehen.
Allerdings können die Einwohner/innen den Dialog auch einfordern, wenn es bei der Politik und Verwaltung keine Gesprächsbereitschaft gibt. Sie können selber aktiv werden, um ihre Mitspracherechte zu sichern, und die Vertretung verpflichten, bestimmte Angelegenheiten zu erörtern. Die Kommunalverfassung eröffnet hier mehrere Optionen.
Einwohner/innen können selbst die Einberufung einer Einwohnerversammlung (§ 17 GO) fordern, um einzelne Gemeindeangelegenheiten zu diskutieren. Vorschläge und Anregungen der Einwohnerversammlung sollen von der Gemeindevertretung innerhalb von drei Monaten beraten werden. Beratungsergebnisse der Einwohnerversammlung legen die Vertretung in ihren Entscheidungen jedoch nicht fest.
Um eine Einwohnerversammlung fordern zu können, müssen folgende formale Voraussetzungen erfüllt sein:
Die Gemeindevertretung entscheidet über die Zulässigkeit des Antrags, d.h. sie prüft, ob der Antrag den oben genannten formalen Voraussetzungen genügt (sie prüft dabei nicht, ob sie den Antrag inhaltlich richtig findet). Ist der Antrag zulässig, muss die Gemeindeversammlung innerhalb von zwei Monaten abgehalten werden.
Ziel eines Einwohnerantrags (§ 19 GO; § 17 LKrO) ist es, ein bestimmtes Anliegen oder eine Forderung der Einwohnerschaft gegenüber der Gemeindevertretung deutlich zu machen und sie zu verpflichten, zeitnah über diese Angelegenheit zu beraten und zu entscheiden. Auch ein erfolgreich durchgeführter Einwohnerantrag bindet die Gemeindevertretung nicht bei ihren Beschlüssen. Sie kann nach wie vor frei entscheiden. Da der Einwohnerantrag ein größeres politisches Gewicht hat als die Beantragung einer Einwohnerversammlung, ist er auch an höhere formale Hürden geknüpft:
Alle diese Voraussetzungen müssen erfüllt sein, bevor der Einwohnerantrag bei der Kommune eingereicht wird. Die Vertretung entscheidet über die Zulässigkeit des Antrags, d.h. sie prüft, ob der Antrag den oben genannten formalen Voraussetzungen genügt. Ist der Antrag zulässig, muss die Gemeindevertretung unverzüglich, spätestens innerhalb von drei Monaten über ihn beraten und entscheiden. Dabei sollen die Vertreter des Einwohnerantrags die Gelegenheit bekommen, den Gemeindevertretern ihren Antrag zu erläutern.
Der Einwohnerantrag kann ein wichtiges Mittel sein, um die Kommunikation zwischen Einwohnern und politischen Mandatsträgern zu verbessern und auf bestimmte Anliegen in der Öffentlichkeit aufmerksam zu machen. Den gewählten Vertretern wird so „die gelbe Karte” gezeigt, ohne gleich ein aufwendiges Bürgerbegehren zu starten. Allerdings sollten die Mandatsträger die Ergebnisse des Antrags auch ernsthaft berücksichtigen. Sonst birgt dieses Verfahren die Gefahr, die Kluft zwischen Bevölkerung und Politikern nur zu vergrößern.
Ebenso wie die Landesverfassung Brandenburgs den Volksentscheid kennt, enthält die Kommunalverfassung Elemente unmittelbarer Demokratie in Form des Bürgerentscheids, der durch ein Bürgerbegehren beantragt wird. Damit hat die mit dem Wahlrecht ausgestattete Bevölkerung einer Gemeinde, einer Stadt oder eines Landkreises die Möglichkeit, in Ausnahmesituationen direkt anstelle der gewählten Politiker in der Vertretung zu entscheiden (§ 20 GO; § 18 LKrO). Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sind zweifellos die bedeutendsten Instrumente der Einflussnahme der Bevölkerung, da sie im Falle eines Erfolgs zu konkreten politischen Entscheidungen führen. Aber nicht nur die tatsächliche Anwendung dieser Instrumente hat spürbare Auswirkungen auf die Politik. Schon allein die bloße Möglichkeit, einen Bürgerentscheid hervorzurufen, kann die kommunalen Mandats- und Amtsträger davon abhalten, sich allzu weit von den Interessen und Wünschen ihrer Wählerinnen und Wähler zu entfernen.
Allerdings sind die Chancen, direkt auf kommunaler Ebene politische Entscheidungen zu treffen, von vornherein begrenzt. Zum einen werden viele Entscheidungen, die die kommunale Ebene betreffen, nicht von den Kommunen selbst gefällt. Ein Bürgerentscheid ist hier nicht zulässig, weil die verantwortliche Ebene das Land oder der Bund ist. Dies gilt zum Beispiel beim Bau von Bundesstraßen oder dem Bau eines Großflughafens. Die Gemeinde kann bei solchen Vorhaben nur im Rahmen des Planfeststellungs- und Raumordnungsverfahrens Stellung nehmen. Auch diese Stellungnahme lässt sich (zumindest in Brandenburg) durch einen Bürgerentscheid nicht beeinflussen. Die Kommunalverfassung schließt (anders als z.B. in Sachsen) die Durchführung eines Bürgerentscheides bei Angelegenheiten, über die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens entschieden wird, aus (§ 20 Abs. 3 Buchst. j) GO, § 18 Abs. 3 Buchst. j) LKrO).
Ebenso sind bestimmte Fragen, die in den Bereich der Selbstverwaltung fallen, grundsätzlich von einem Bürgerentscheid ausgeschlossen (siehe Abschnitt Negativkatalog). Schließlich sind in der Kommunalverfassung Brandenburgs eine Reihe von Hürden aufgebaut, die zunächst überwunden werden müssen, bevor ein Bürgerentscheid erfolgreich ist. Die formalen Voraussetzungen, denen Bürgerbegehren und Bürgerentscheid genügen müssen, sind wesentlich höher als bei dem Einwohnerantrag.
Die Durchführung eines Bürgerentscheids wird von den Initiatoren, die ein entsprechendes Vorhaben planen, bei der Gemeindevertretung in Form eines Bürgerbegehrens beantragt:
Der Kostendeckungsvorschlag muss sich im Rahmen des Gemeindehaushalts bewegen (d.h. keine Neuverschuldung) und nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbar sein. Dies kann unter Umständen schwierig sein, nicht nur, weil es sich hier um eine komplizierte Materie handelt. Problematisch ist vor allem die Tatsache, dass weite Teile des kommunalen Haushaltes aufgrund vieler zweckgebundener Zuweisungen des Landes, Ausgaben für Pflichtaufgaben und längerfristiger Investitionspläne festgelegt sind und für alternative politische Maßnahmen nicht zur Verfügung stehen. Die faktisch eingeschränkte kommunale Finanzautonomie grenzt so auch die Entscheidungsspielräume der Bürger/innen ein.
Bei der Erstellung des Kostendeckungsvorschlages kann eine Bürgerinitiative die Hilfe der Verwaltung in Anspruch nehmen: Die Gemeinde ist „in den Grenzen der Verwaltungskraft” verpflichtet, Bürgern bei der Einleitung von Bürgerbegehren behilflich zu sein, d.h. beispielsweise diesen die für die Erarbeitung des Kostendeckungsvorschlages nötigen Informationen zu geben (§ 22 Abs.1 GO; § 20 Abs. 1 LKrO). Die bisherige Rechtsprechung, insbesondere zu Bürgerbegehren in Baden-Württemberg zeigt allerdings, dass an den Kostendeckungsvorschlag keine übertriebenen Anforderungen gestellt werden. So ist keine detaillierte Ausarbeitung nötig, sondern es reicht eine überschlägige Schätzung der voraussichtlichen Höhe der Kosten und ein nachvollziehbarer Deckungsvorschlag wie Umschichtungen im Gemeindehaushalt (ausgenommen sind die Ausgaben für Pflichtaufgaben) oder auch der Verkauf von Gemeindevermögen oder Gebührenerhöhungen. Allerdings müssen diese Vorschläge die dazu vorhandenen kommunalrechtlichen Bestimmungen berücksichtigen.
Insgesamt zeigen Erfahrungen in Baden-Württemberg, dass der Kostendeckungsvorschlag keine übermäßige Hürde für ein Bürgerbegehren darstellt. Unter 10 % der Bürgerbegehren scheitern dort an dieser Anforderung. Schließlich ist es auch politisch gerechtfertigt, einen Kostendeckungsvorschlag zu fordern. Wenn Bürger/innen verantwortlich mitbestimmen wollen, können sie die Frage nach den Kosten und den finanziellen Realisierungsmöglichkeiten ihrer Forderungen nicht ausklammern.
Das Bürgerbegehren muss von 10% der Bürgerschaft (Quorum) unterzeichnet sein. Mitgezählt werden nur die Unterschriften von wahlberechtigten Bürger/innen. Die erforderlichen Angaben zur Person müssen unbedingt vollständig sein (vgl. § 19,5 GO). Für die Initiatoren ist es schlicht ärgerlich, wenn das Begehren scheitert und alle Mühe umsonst war, nur weil die Adressen der Unterzeichner nicht leserlich sind.
Es stellt sich die Frage, ob der Anteil von 10% der Wahlberechtigten eine zu hohe Hürde darstellt. So enthält z.B. die sächsische Kommunalverfassung ein Quorum von 15%, dass allerdings durch die Gemeindevertretung in ihrer Hauptsatzung auf bis zu 5% heruntergesetzt werden kann. Auch wenn man über die Höhe streiten kann: Das Quorum lässt sich nicht völlig streichen, da es eine wichtige Filterfunktion erfüllt: Es gewährleistet, dass nur Fragen, die ein gewisses Allgemeininteresse hervorrufen, zur Abstimmung gestellt werden. Eine Variierung des Quorums nach der Größe der Einwohnerzahl wäre jedoch sinnvoll und sollte bei einer Novellierung der Kommunalverfassung berücksichtigt werden.
Wenn sich das Bürgerbegehren gegen einen Beschluss der Vertretung oder des Hauptausschusses richtet, muss es innerhalb von sechs Wochen nach der öffentlichen Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Diese Regelung kann insbesondere bei größeren kommunalen Vorhaben viele Fragen aufwerfen: Beginnt die Frist schon beim ersten Planungsbeschluss der Vertretung oder erst bei späteren Beschlüssen? Gegen welche weiteren Einzelbeschlüsse sind Bürgerbegehren zulässig? Die Antwort muss jeweils von Fall zu Fall geprüft werden und wird auch im Einzelfall von Gerichten mitunter unterschiedlich beantwortet. Generell kann zumindest gesagt werden, dass Bürgerbegehren gegen weichenstellende Grundsatzbeschlüsse zulässig sind, die eine Planung einleiten. Nicht möglich sind Begehren dagegen bei Folgebeschlüssen der Gemeindevertretung wie z.B. der Freigabe von Finanzmitteln für Baumaßnahmen. Werden diese Grundsatzbeschlüsse gefällt, beginnt auch die Frist zur Einreichung des Begehrens. Nicht zulässig ist es auch, schon vor einem erwarteten Beschluss der Gemeindevertretung mit der Unterschriftensammlung zu beginnen.
Die Sechs-Wochen-Frist muss äußerst kritisch beurteilt werden, denn die Kürze der Frist kann gerade in größeren Städten ein entscheidendes Hindernis für den Erfolg eines Begehrens werden. Benachteiligt werden damit vor allem Initiativen, die auf ehrenamtlicher Basis tätig sind und für die der organisatorische Aufwand (Ausarbeitung des Begehrens, Einholen juristischer Beratung, Sammlung von Unterschriften, Öffentlichkeitsarbeit) in dieser Zeit kaum zu bewältigen ist. Erforderlich wäre eine erhebliche Ausweitung der Frist (wenigstens drei Monate), damit das Bürgerbegehren ein Recht des Bürgers bleibt und nicht vor allem für Verbände, Parteien und gut funktionierende Organisationen praktisch wirksam wird.
Generell ist eine Frist, innerhalb derer ein Bürgerbegehren eingereicht werden muss, nur dann sinnvoll, wenn die Einleitung eines Bürgerbegehrens eine aufschiebende Wirkung für den Vollzug eines Vertretungsbeschlusses hat. Dies ist jedoch in der Regel nicht der Fall: Auch bei einem laufenden Bürgerbegehren kann die Gemeinde ihre Planungen so lange fortführen, bis sich die Bürger in dem Bürgerentscheid endgültig gegen die Maßnahme entschieden haben. Gleiches gilt in der Regel auch, wenn die Vertretung das Bürgerbegehren für unzulässig erklärt hat und die Initiatoren gegen diese Entscheidung gerichtlich vorgehen wollen: Wie bei dem Einwohnerantrag entscheidet die Vertretung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, und zwar nicht nach politischen Maßstäben, sondern nur hinsichtlich der Frage, ob die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind (d.h. ob die Unterschriften vorhanden sind, Fristen eingehalten wurden, über das Thema aufgrund des Negativkatalogs nicht abgestimmt werden darf etc.). Ist das Bürgerbegehren nach Meinung der Vertretung unzulässig, kann jeder Unterzeichner des Bürgerbegehrens gegen diese Entscheidung Widerspruch einlegen und gegebenenfalls vor dem Verwaltungsgericht klagen.
Erforderlich wäre es daher, Bürgerbegehren zumindest ab einer gewissen Unterschriftenzahl eine aufschiebende Wirkung bei der Umsetzung von Beschlüssen der Vertretung einzuräumen. Erst dann wäre die Frist, innerhalb derer ein Bürgerbegehren eingereicht werden muss, praktisch gerechtfertigt. Die Frist würde dann tatsächlich vermeiden, dass Einzelne das Bürgerbegehren dazu missbrauchen, mehrheitlich gewollte Planungen der Kommune zu behindern und bewusst zu verschleppen.
Die Kommunalverfassung enthält eine Liste von Angelegenheiten (Negativkatalog), über die Bürgerentscheide grundsätzlich nicht durchgeführt werden können (§ 20 Abs. 3 GO, § 18 Abs. 3 LKrO). Diese Einschränkungen sind zum überwiegenden Teil sinnvoll. Einzelne Regelungen lassen sich jedoch sachlich nicht rechtfertigen.
Wie weiter oben erläutert sind Fragen, die nicht im Einflussbereich der Gemeinde liegen, von einem Bürgerentscheid ausgeschlossen. Dies sind zum einen Angelegenheiten, für die die Gemeinde keine gesetzliche Zuständigkeit hat wie etwa der Bau einer Autobahn. Gleiches gilt für Aufgaben, die die Gemeinde oder der Landkreis wahrnehmen, bei denen sie aber aufgrund rechtlicher Verpflichtungen nicht frei entscheiden können. Dies gilt grundsätzlich bei den sogenannten Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung im Bereich der Gefahrenabwehr und Auftragsangelegenheiten (dazu gehören z.B. ausländerrechtliche Angelegenheiten, die von den Ordnungsbehörden wahrgenommen werden oder die Durchführung von Wahlen, aber auch Aufgaben, die in Fachgesetzen festgelegt werden z.B. im Bereich des Denkmal- oder Umweltschutzes). Im Einzelfall sollten die gesetzlichen Bestimmungen daraufhin geprüft werden.
Selbstverständlich findet kein Bürgerentscheid statt, wenn in dem Begehren ein gesetzwidriges Ziel verfolgt wird. Nicht entschieden werden kann auch über Fragen, die den elementaren Ablauf der Gemeindeverwaltung betreffen oder die Organisations- und Personalhoheit der Vertretung unterhöhlen. Dies gilt z.B. für die innere Organisation der Vertretung und Verwaltung, die Rechtsverhältnisse der Vertreter, des Bürgermeisters und der Gemeindebediensteten oder die Haushaltssatzung und Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe.
Ausgenommen sind ebenfalls Entscheidungen, die mit Gebühren und Abgaben der Einwohner/innen verbunden sind, wie z.B. die Tarife von Verkehrsbetrieben, Gemeindeabgaben oder Satzungen, die den Anschluss- und Benutzungszwang regeln. Diese Regelung ist verständlich, auch wenn es sicherlich viele Entscheidungen in diesem Bereich gibt, die politisch hoch umstritten sind. Die meisten Bürgerentscheide, die auf eine finanzielle Entlastung der Betroffenen hinausliefen, wären jedoch vermutlich erfolgreich unabhängig von politischen Erwägungen und ökonomischen Notwendigkeiten. Die Finanzierungsgrundlage gemeindlicher Einrichtungen könnte dadurch schnell grundsätzlich in Frage gestellt werden.
Außerordentlich problematisch ist dagegen die Regelung, Bürgerentscheide über die Aufstellung, Änderung und Aufhebung von Bauleitplänen (d.h. Flächennutzungsplan und Bebauungsplan) auszuschließen. Die direkte Demokratie bleibt also bei vielen Entscheidungen, die die Bewohner in der Regel unmittelbar betreffen, wie z.B. der Bau eines Parkplatzes oder die Ausweisung von Gewerbeflächen, außen vor. Für diese Regelung spricht zwar, dass bei der Aufstellung eines Bauleitplans eine Beteiligung der Bürger/innen sowieso stattfindet. Allerdings verpflichtet diese bis ins Einzelne gesetzlich geregelte Beteiligung (Anhörungspflicht, öffentliche Auslegung, Pflicht der Gemeindevertretung zur Auseinandersetzung mit Anregungen und Bedenken von außen) die Vertretung in keiner Weise, die Vorschläge der Bevölkerung positiv aufzugreifen.
Insgesamt liegt der Regelung ein generelles Misstrauen gegenüber der Kompetenz von Bürgerinnen und Bürgern zugrunde. So wird befürchtet, dass Bürgerentscheide in diesem Bereich die Verabschiedung wichtiger Planungsvorhaben der Gemeinde unverantwortlich verzögern. Es wäre jedoch besser, die Vernunft der Bürger/innen nicht permanent zu unterschätzen und ihnen in diesen Fragen mehr Entscheidungskompetenzen einzuräumen. Schließlich können auch Planungsentscheidungen, die nur gegen den massiven Widerstand von Bürger/innen durchzusetzen sind, recht teuer werden und schlimme Folgen haben (prominentestes Beispiel in Brandenburg ist die Auseinandersetzung um das Potsdam-Center in der Landeshauptstadt). Ebenfalls sollte es möglich sein, bei Angelegenheiten, über die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens (s.o.) entschieden wird, die Stellungnahme der Kommunen per Bürgerentscheid zu beeinflussen.
Ist das Bürgerbegehren zulässig, führt die Gemeinde einen Bürgerentscheid durch, es sei denn, dass die Vertretung von sich aus beschließt, die im Bürgerbegehren verlangte Maßnahme umzusetzen. Für die konkrete Durchführung des Bürgerentscheids gelten sinngemäß die Bestimmungen des Kommunalwahlgesetzes.
Es gibt nur drei Situationen, in denen die Vertretung selbst beschließen kann, einen Bürgerentscheid in Gang zu setzen. Dies ist zum einen der Fall bei einem Zusammenschluss der Gemeinde mit einer anderen Gemeinde (§ 20 Abs.6 GO; in der LKrO entfällt diese Bestimmung): Verliert eine Gemeinde mit bis zu fünftausend Einwohnern durch den Zusammenschluss ihre Selbständigkeit, muss sogar zwingend vor dem Zusammenschluss ein Bürgerentscheid durchgeführt werden (§ 9 Abs.5 GO). Zum anderen kann die Gemeindevertretung einen Bürgerentscheid beschließen, um den Beschluss eines erfolgreich durchgeführten Bürgerentscheides zu ändern (siehe Abschnitt: Gültigkeit des Bürgerentscheids). Schließlich kann eine Gemeindevertretung mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit ihrer Mitglieder beschließen, einen Bürgerentscheid durchzuführen, der die Abberufung eines direkt gewählten Bürgermeisters oder Oberbürgermeisters zum Ziel hat (Brandenburgisches Kommunalwahlgesetz, § 81 Abs. 2 Nr. 2).
Über die in einem Bürgerentscheid gestellte Frage kann nur mit Ja oder Nein abgestimmt werden. Das Votum der Mehrheit der gültigen Stimmen entscheidet über den Ausgang des Bürgerentscheids. Bei Stimmengleichheit gilt die Frage als mit Nein beantwortet. Ein Bürgerentscheid ist jedoch nicht notwendigerweise erfolgreich, wenn er die Mehrheit der Stimmen erhalten hat. Es gibt eine weitere Hürde in Form eines Quorums: Die Mehrheit der Stimmen, die den Bürgerentscheid befürworten, muss mindestens 25% der Stimmberechtigten betragen, d.h. mit anderen Worten, dass sich ein Viertel aller Wahlberechtigten der Gemeinde für den Bürgerentscheid entschieden haben müssen, damit der Bürgerentscheid überhaupt gültig ist. Wird das Quorum nicht erreicht, entscheidet die Vertretung.
Die Notwendigkeit und vor allem die Höhe dieses Quorums ist außerordentlich umstritten: Das Quorum soll verhindern, dass eine winzige Minderheit von möglicherweise nur einem Prozent über eine (schweigende) Mehrheit, die nicht zur Abstimmung geht, entscheidet.
Andererseits kann das Quorum dazu führen, dass das Votum einer deutlichen Mehrheit bei einem Bürgerentscheid übergangen wird, weil die Wahlbeteiligung zu gering war und deshalb die 25%-Marke verfehlt wurde. Damit haben auch diejenigen, die nicht zur Wahl gehen, einen indirekten Einfluss auf das Abstimmungsergebnis. In diesem Fall wird der Bürgerentscheid aufgrund einer desinteressierten Mehrheit zur Farce. Der Verdruss derjenigen, die sich engagiert haben, steigt. Eine zu geringe Wahlbeteiligung kann insbesondere eintreten, wenn Fragen zu entscheiden sind, die nicht für alle Bürger/innen gleichermaßen interessant sind wie z.B. die Errichtung eines Jugendzentrums oder Kindergartens. Erfahrungen aus anderen Bundesländern zeigen auch, dass Bürgerentscheide eher in größeren Städten an Quoren scheitern oder wenn es nicht gelingt, den Bürgerentscheid zu einem wichtigen Thema in der Öffentlichkeit und den Medien zu machen. (Die Rolle der Lokalpresse sollte von den Initiatoren eines Begehrens also nicht unterschätzt werden!)
Aus all diesen Gründen gibt es in anderen Ländern, wie der Schweiz oder den USA, Volksabstimmungen, bei denen grundsätzlich kein Quorum vorgesehen ist: Auch das Bundesland Bayern hat kein Quorum bei kommunalen Bürgerentscheiden. (Das besonders bürgernahe Abstimmungsverfahren in Bayern wurde dort übrigens durch einen Volksentscheid auf Landesebene eingeführt!) Weniger radikal, aber gleichfalls bürgerfreundlicher wäre es, ein gestaffeltes Quorum einzuführen, das für größere Gemeinden niedrigere Quoren vorsieht. In dieser Frage gibt es in Brandenburg auf jeden Fall noch Reformbedarf.
Ist ein Bürgerentscheid trotz aller Hürden endlich erfolgreich zustande gekommen, hat er die gleiche Wirkung wie ein endgültiger Beschluss der Vertretung. Er kann innerhalb von zwei Jahren nur durch einen neuen Bürgerentscheid aufgehoben werden. Dieser erneute Bürgerentscheid kann nicht nur aufgrund eines Bürgerbegehrens, sondern auch infolge eines Beschlusses der Vertretung zustande kommen. Diese Regelung wirkt auf den ersten Blick bizarr: Die Vertretung erhält damit die Möglichkeit, einen ihr nicht genehmen Beschluss erneut zur Abstimmung zu stellen und damit die Bürger durch einen erneuten Wahlvorgang langsam „mürbe” zu machen. Allerdings schwebt eine derartig agierende Vertretung in der Gefahr, bei nächster Gelegenheit, sprich Wahlen, vollkommen ins politische Abseits zu geraten. Insofern ist sie gut beraten, dieses Verfahren nur in dem „äußersten Notfall“ anzuwenden, für den es geschaffen wurde: Dies ist dann der Fall, wenn aufgrund völlig neuer äußerer Umstände der Beschluss eines Bürgerentscheids sachlich tatsächlich geändert werden muss, weil er ansonsten nicht umsetzbar ist.
Insgesamt zeigen die Erfahrungen in anderen Bundesländern, dass sich die Befürchtungen der Gegner der direkten Demokratie auf kommunaler Ebene nicht bestätigt haben. Die Gemeindepolitik wird nicht durch „Querulanten“ verzögert und blockiert. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sind zwar kein Ersatz für die repräsentative Demokratie und ihre gewählten Mandatsträger, aber wichtiges Korrektiv, gerade wenn sich Politik und Verwaltung zu weit von den Interessen der Bürger/innen entfernen. In Brandenburg haben Bürgerentscheide bisher vor allem eine Rolle bei den Gebietsreformen auf gemeindlicher Ebene gespielt. Erfolgreich waren in jüngster Zeit in einigen Fällen auch Bürgerentscheide, die eine Abwahl des direkt gewählten Bürgermeisters zum Ziel hatten (siehe auch Abschnitt: Direkte Demokratie im Kommunalwahlrecht). Auch dies ist ein legitimes Recht der Bürgerinnen und Bürger. Hier spiegelt sich allerdings gleichzeitig ein Trend zur Personalisierung von Politik, der leicht dazu führen kann, dass wichtige politische Themenentscheidungen in der Öffentlichkeit weniger stark wahrgenommen werden. Es ist zu hoffen, dass Bürgerentscheide in Zukunft stärker einzelne Themen in den Vordergrund stellen und damit stärken, was Politik am meisten braucht: Debatten über politische Handlungsalternativen im öffentlichen Raum.
Das im Grundgesetz in Art. 17 garantierte Petitionsrecht ist in der Kommunalverfassung noch einmal ausdrücklich aufgenommen und für die Handhabung in den Kommunen konkretisiert worden (§ 21 GO; § 19 LKrO). Jeder, unabhängig davon, ob er oder sie Einwohnerin der Kommune oder deutscher Staatsangehöriger ist, kann sich einzeln oder gemeinschaftlich mit Petitionen (Vorschlägen, Hinweisen, Beschwerden), die die Kommune betreffen, an die Vertretung, den Bürgermeister oder Landrat wenden. Um zeitliche Verzögerungen bei der Behandlung auszuschließen, ist festgelegt, dass der oder die Einreicher innerhalb von vier Wochen eine Stellungnahme oder zumindest einen Zwischenbescheid zu der Petition erhalten müssen.
Darüber hinaus sollen die Gemeinden, Ämter und Landkreise den Einwohnern bei der Einleitung von Verwaltungsverfahren behilflich sein (§ 22 Abs. 1 und 4 GO; § 20 Abs.1 LKrO). Soweit Anträge beim Landkreis oder bei Landesbehörden einzureichen sind, ist die Gemeinde oder das Amt verpflichtet, diese Anträge entgegenzunehmen und weiterzuleiten (§ 22 Abs. 3 GO).
Wer sich in einer kommunalen Vertretung engagieren will, muss nicht unbedingt bei den Kommunalwahlen kandidieren und gewählt werden. Die Gemeindevertretung und der Kreistag können beschließen, Einwohner als „sachkundige Einwohner“ zu beratenden Mitgliedern ihrer Ausschüsse zu berufen (§ 50 Abs. 7 GO; § 44 Abs. 7 LKrO). Ausgenommen davon ist nur der Hauptausschuss bzw. der Kreisausschuss. Damit ist es möglich, z.B. auch Ausländer, die kein Wahlrecht haben, in die Arbeit der Vertretung mit einzubeziehen. Sachkundig bedeutet nicht, dass die Einwohner über spezielle Qualifikationen verfügen müssen. Sie bringen vielmehr ihre Kenntnisse ein, die sie z.B. aufgrund beruflicher Erfahrungen oder eines Engagements in einem bestimmten Bereich gewonnen haben und erwerben auch Sachverstand aufgrund ihrer Tätigkeit in den Ausschüssen.
Sachkundige Einwohner haben kein Stimmrecht, aber alle sonstigen Rechte und Pflichten eines Ausschussmitgliedes (Rederecht, Teilnahme an nichtöffentlichen Sitzungen des Ausschusses, Amtsverschwiegenheit). Ausgeschlossen sind Bedienstete der Gemeinde oder des Amtes bzw. des Landkreises. Sachkundige Einwohner werden in der Regel über die Fraktionen vorgeschlagen. Wie viele sachkundige Einwohner die Gemeindevertretung in ihre Ausschüsse beruft, ist ihrer freien Entscheidung überlassen. Die Einzelheiten des Verfahrens werden in der Hauptsatzung geregelt.
In vielen Orten wird die Besetzung der Ausschüsse durch sachkundige Einwohner genau wie die Besetzung der Ausschüsse durch Vertreter geregelt, d.h. die Anzahl bestimmt sich nach dem Anteil der Sitze der Fraktion in der Vertretung. Dies kann dazu führen, dass kleine Fraktionen, die bei der Sitzverteilung keinen Ausschusssitz bekommen, auch keine sachkundigen Einwohner in Ausschüsse entsenden können. Um hier Chancengleichheit zu sichern, sollten Gemeindevertretungen in diesen Fällen andere Verfahren beschließen und z.B. jeder Fraktion das Recht einräumen, in jeden Ausschuss einen sachkundigen Einwohner zu senden.
Obwohl die brandenburgische Kommunalverfassung nichtdeutsche Einwohner/innen bei vielen Einfluss und Beratungsmöglichkeiten gleichstellt mit den Einwohnern, die einen deutschem Pass haben, bleiben sie, wie in allen anderen Bundesländern, von dem Wahlrecht ausgeschlossen. Das Bundesverfassungsgericht hatte 1990 generell entschieden, dass nach geltender Verfassungslage selbst auf kommunaler Ebene Voraussetzung für die Teilnahme an Wahlen die deutsche Staatsangehörigkeit ist.
Nur die Ausländer, die aus einem EU-Mitgliedsstaat kommen, haben inzwischen aufgrund der EU-Richtlinie über das Wahlrecht bei Kommunalwahlen für Unionsbürger vom 19.12.94 (und einer daraufhin erfolgten Grundgesetzänderung des Art. 28 Abs. 1 GG) das kommunale Wahlrecht. In Brandenburg werden diese wahlberechtigten Unionsbürger automatisch in das Wählerverzeichnis eingetragen. Sie haben das aktive und das passive Wahlrecht und können an Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden teilnehmen.
Die Einführung des kommunalen Wahlrechts für alle anderen Ausländer ist jedoch weiterhin davon abhängig, dass die Verfassung in diesem Sinne geändert wird. Da die dafür notwendige Zweidrittelmehrheit in der Bundesrepublik in absehbarer Zeit (leider!) offenbar nicht zustande kommen wird, ist die eigenständige Vertretung der Interessen von nichtdeutschen Migrantinnen und Migranten in kommunalen Gremien weiterhin ein gutes Stück von dem Wohlwollen der wahlberechtigten Einwohner und ihrer Vertreter abhängig. Das bedeutet konkret: Die Gemeinde und der Landkreis können für Einwohner ohne deutschen Pass ein besonderes Beratungs- und Vertretungsgremium, den Ausländerbeirat, bilden (§ 25 Abs. 1 bis 3 GO; § 23 Abs. 1 bis 3 LKrO), sie müssen es aber nicht.
Wenn ein Ausländerbeirat eingerichtet wird, regelt die Hauptsatzung, wie er im Einzelnen zusammengesetzt ist und welche Mitwirkungsrechte er hat. Es gibt dabei nur eine Vorgabe, die allerdings nicht zwingend eingehalten werden muss: Die Hauptsatzung soll in Gemeinden mit mehr als zweihundert ausländischen Einwohnern sowie in Landkreisen unabhängig von der Zahl der ausländischen Einwohner vorsehen, dass der Ausländerbeirat durch die ausländischen Einwohner in allgemeiner, freier, gleicher, geheimer und unmittelbarer Wahl gewählt wird. Dieser Regelung sollte unbedingt gefolgt werden: Um die Legitimität des Ausländerbeirats zu erhöhen und die Mitsprache aller in der Kommune lebenden Ausländer zu sichern, ist die Wahl seiner Mitglieder anderen Verfahren der Besetzung (wie z.B. Benennung der Mitglieder durch Vereine) vorzuziehen.
In vielen Ländern werden inzwischen Erfahrungen mit Kinder- und Jugendparlamenten gemacht, die eine bessere Vertretung der Interessen junger Menschen gewährleisten sollen. Die Kommunalverfassung enthält solche Formen der institutionellen Einbeziehung von Kindern und Jugendlichen auf kommunaler Ebene nicht. Allerdings muss Kindern und Jugendlichen in den Fragestunden von Vertretungen und Kreistagen das Rederecht eingeräumt werden. Wenn sie sechzehn sind, haben sie, wie alle Einwohner, das Recht, Einwohneranträge und Einwohnerversammlungen zu beantragen und entsprechende Anträge zu unterschreiben.
Wichtige Elemente direkter Demokratie auf kommunaler Ebene finden sich nicht nur in der Kommunalverfassung. Für direkte Einflussmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger wurden schon im Kommunalwahlgesetz Brandenburgs vom April 1993 die Weichen gestellt. Dabei geht es insbesondere um die Entscheidung für die Direktwahl der Bürgermeister und Oberbürgermeister und um direkte Einflussmöglichkeiten bei der Stimmabgabe für die kommunalen Vertretungen (Kumulieren und Panaschieren). Da es sich um zentrale Regelungen handelt, deren Einführung im politischen Raum zum Teil stark umstritten war, soll an dieser Stelle noch einmal kurz darauf eingegangen werden, um das Bild der politischen Einflussmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger auf kommunaler Ebene zu vervollständigen.
Kumulieren und Panaschieren: Dieses „exotische” Begriffspaar bezeichnet die Möglichkeit, bei der Stimmabgabe für die Gemeindevertretung, die Stadtverordnetenversammlung oder den Kreistag nicht nur auf die politische, sondern auch auf die personelle Zusammensetzung dieses Gremiums Einfluss nehmen zu können. Mit der Stimmabgabe wird einerseits ein Wahlvorschlag, d.h. eine politische Partei oder Vereinigung, eine Listenverbindung, eine Wählergemeinschaft oder ein Einzelbewerber gewählt. Die Anzahl der Stimmen, die dabei die Partei oder Wählergemeinschaft erhält, entscheidet über die politische Zusammensetzung der Vertretung. Gleichzeitig werden mit der Stimmabgabe auch bestimmte Personen gewählt, die die jeweilige Partei oder Wählergemeinschaft in der kommunalen Vertretung vertreten sollen.
Jeder Wähler und jede Wählerin hat jeweils drei Stimmen. Diese Stimmen können sie einem Bewerber eines Wahlvorschlags (also einer Partei, Wählergemeinschaft etc.) geben (kumulieren) oder auch auf mehrere Bewerber einer Partei oder auf mehrere Bewerber unterschiedlicher Parteien verteilen (panaschieren). Jede Stimme, die für einen Kandidaten abgegeben wird, zählt für diesen Bewerber und gleichzeitig für die entsprechende Partei oder Wählergemeinschaft, für die der Bewerber kandidiert. Die Anzahl der Sitze einer Partei oder Wählergemeinschaft in der Vertretung richtet sich nach der Zahl der Gesamtstimmen, die diese Partei oder Wählergemeinschaft erreicht hat. Die so errechneten Sitze erhalten jeweils die Kandidaten der Partei oder Wählergemeinschaft, die innerhalb ihrer Liste die meisten Stimmen bekommen haben.
Der politische Sinn dieser kompliziert klingenden Regelung ist einfach: Die Bürgerinnen und Bürger erhalten die Chance, sich nicht nur für eine Partei oder politische Gruppierung zu entscheiden, sondern auch direkt für diejenigen Bewerber, die für sie persönlich am überzeugendsten sind. Drastisch ausgedrückt: Der vielfach beklagten Kungelei in Parteien und anderen Gruppen im Vorfeld von Wahlen bei der Aufstellung von Kandidaten und Besetzung von Listenplätzen wird damit ein Riegel vorgeschoben. Nicht der Bewerber oder die Bewerberin mit den besseren Beziehungen zur Partei soll ein politisches Mandat erhalten, sondern diejenigen, die den meisten Rückhalt in der Bevölkerung haben. (Aber bitte nicht missverstehen: Es gibt auch viele fähige Kandidaten und Kandidatinnen auf vorderen Listenplätzen, denen dieser Rang voll und ganz zusteht!)
Die Direktwahl der Bürgermeister und Oberbürgermeister ist neben dem Bürgerentscheid das entscheidende Element unmittelbarer Demokratie im brandenburgischen Kommunalrecht. Ihre Einführung war zur Zeit der Ampelkoalition in der ersten Wahlperiode sehr umstritten: Bündnis 90 und die F.D.P. waren für eine Direktwahl von Bürgermeistern und Landräten, die SPD in weiten Teilen dagegen. Der damals gefundene Kompromiss lautete: Direktwahl bei Bürgermeistern, aber nicht bei Landräten. Eine Korrektur dieses halbherzigen Beschlusses steht nach wie vor auf der politischen Tagesordnung.
Die Direktwahl der Bürgermeister erfolgt nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl. Gewählt ist, wer mehr als die Hälfte der abgegebenen gültigen Stimmen erhalten hat. Allerdings gibt es ein Quorum: Die Mehrheit muss mindestens 15 Prozent aller Wahlberechtigten umfassen. Erhält kein Kandidat im ersten Wahlgang diese Mehrheit, wird eine Stichwahl unter den beiden Bewerbern mit dem höchsten Stimmenanteil durchgeführt. Wird auch bei der Stichwahl diese Mehrheit verfehlt, wählt die Vertretung den Bürger- bzw. Oberbürgermeister (Vgl. insgesamt die §§ 63 bis 82 BbgKWahlG).
Die Direktwahl verhilft den Bürgermeistern in der Regel zu einer stärkeren Stellung gegenüber der Vertretung und Verwaltung. Kritiker befürchten, dass dadurch die Handlungsspielräume der Vertretungen verkleinert werden. Die Furcht vor den „kleinen Königen vor Ort” ist aber unbegründet, denn die Kommunalverfassung enthält eine Vielzahl von Regelungen, die der Vertretung Entscheidungs- und Kontrollmöglichkeiten einräumen und dadurch ihre Position gegenüber der Verwaltung stärken.
Die bisherigen Erfahrungen in Brandenburg machen deutlich, dass sich mit der unmittelbaren Wahl der Bürger- und Oberbürgermeister vor allem positive Effekte verbinden. Auch Erfahrungen aus den alten Bundesländern zeigen, dass unmittelbar gewählte Bürgermeister weniger parteigebunden sind und eher die Chance nutzen, bei Sachentscheidungen Mehrheiten über die Parteigrenzen hinweg zu suchen. Die Bürgerinnen und Bürger können die Person und politische Arbeit der Bürgermeisterin oder des Bürgermeisters unabhängig von einzelnen Parteipräferenzen bewerten.
Direkte gewählte Bürgermeister können nur durch einen Bürgerentscheid abberufen werden (vgl. § 81 Brandenburgisches Kommunalwahlgesetz). Der Bürgermeister ist abberufen, wenn eine Mehrheit, mindestens jedoch ein Viertel der Wahlberechtigten (25%-Quorum), dafür stimmt. Um einen Bürgerentscheid zur Abwahl eines Bürgermeisters einzuleiten, bedarf es entweder eines Bürgerbegehrens oder eines Beschlusses von zwei Dritteln der Mitglieder der Vertretung. Die Unterschriften für das Bürgerbegehren müssen innerhalb eines Monats gesammelt werden. Das dafür erforderliche Quorum richtet sich nach der Höhe der Einwohnerzahl der Gemeinden. Die Tabelle verdeutlicht dies:
| Anzahl der Einwohner der Gemeinde | Erforderliche Anzahl der Unterzeichner |
|---|---|
| bis 20 000 | mindestens 25% der Wahlberechtigten |
| 20 001 bis 60 000 | mindestens 20% der Wahlberechtigten |
| mehr als 60 000 | mindestens 15% der Wahlberechtigten |
Bis zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes im Mai 1998 lag dieses Quorum noch generell bei 10% für alle Gemeinden des Landes. Doch die Furcht vor dem sog. „Bürgermeister-Kegeln“ in brandenburgischen Kommunen führte zu der Heraufsetzung der Zahl der benötigten Unterzeichner. Der Landtag reagierte damit auf die ersten „Gehversuche“ der Brandenburger und Brandenburgerinnen im Umgang mit der direkten Demokratie mit einer sofortigen Einschränkung eben dieser Rechte, obwohl nur eine verschwindend geringe Zahl der seit 1993 aus dem Amt geschiedenen Bürgermeister durch einen Bürgerentscheid abgewählt wurde. Es wird sich in Zukunft zeigen, ob durch die Heraufsetzung des Quorums das Recht auf Abwahl direkt gewählter Bürgermeister faktisch bedeutungslos geworden ist und es dadurch praktisch unmöglich ist, unfähige Amtsinhaber „in die Wüste“ zu schicken.
Insgesamt enthält die Brandenburgische Kommunalverfassung beachtliche Möglichkeiten zur politischen Beteiligung der Einwohner und Einwohnerinnen in den Kommunen. Trotz mancher Kritik im Detail erweitern die hier vorgestellten Regelungen die Chancen, sich in das kommunale Geschehen einzumischen. Gemeinde- und Landkreisordnung kopieren dabei nicht ausschließlich das Kommunalrecht der alten Bundesländer. Vielmehr wurden in vielen Bereichen Verfahren bürgerfreundlicher gestaltet und Rechte ausgeweitet. Jetzt kommt es vor allem darauf an, dass sich Menschen vor Ort diese Instrumente im Interesse einer lebendigen Kommunalpolitik nutzbar machen.
Politiker und Verantwortliche in der Verwaltung sollten aber auch von sich aus den Dialog mit der Bevölkerung erweitern und nach Möglichkeiten suchen, die Einwohner und Einwohnerinnen stärker aktiv in das kommunale Geschehen einzubinden. In den letzten Jahren sind dazu gerade im Zusammenhang mit Debatten zur Verwaltungsmodernisierung auf kommunaler Ebene viele Vorschläge gemacht worden: Bürgerbefragungen können Auskunft über Qualität und mögliche Angebotsverbesserungen kommunaler Dienstleistungen geben. Beschwerdestellen in der Verwaltung, „Kummerkästen“ oder repräsentative Umfragen helfen, Unzufriedenheiten klarer zu erkennen und das Handeln von Politik und Verwaltung besser auf die Erwartungen in der Bevölkerung abzustellen. Bürgerforen und Runde Tische können den Meinungsaustausch vertiefen. Vielversprechend sind auch neue Formen der Beteiligung an kommunalen Planungsverfahren: Durch Mediationsverfahren, die Erstellung von Bürgergutachten, sog. „Planungszellen“ oder „Zukunftswerkstätten“ kommen Politik, Verwaltung und Bürger gezielt ins Gespräch, können Vorstellungen von der Bevölkerung eingebracht werden und Problemlösungen für mögliche Konfliktfelder gefunden werden. Schließlich kann Bürgerbeteiligung durch die Förderung von ehrenamtlichem Engagement unterstützt werden, z.B. durch Hilfe für Nachbarschaftsinitiativen, Einrichtung von Nutzerbeiräten bei Dienstleistungen oder die Einbeziehung freiwilliger ehrenamtlicher Arbeit bei einzelnen Einrichtungen wie Büchereien oder Schwimmbädern. Politik, Verwaltung und Bürger sollten sich gemeinsam die Chancen, die insgesamt in einer umfassenderen Teilnahme der Bevölkerung am kommunalen Geschehen liegen, nicht entgehen lassen.